Consórcios Públicos: experiências no Maranhão e novos desafios.

Em 2007, oito municípios assinaram Protocolo de Intenções para Constituição da Agência Intermunicipal de Consórcios da Região do Litoral Ocidental Maranhense – CONGUARÁS, que foram: Apicum-Açu, Mirinzal, Cururupu, Cedral, Bacuri, Guimarães, Central do Maranhão, Porto Rico do Maranhão e Serrano do Maranhão, que após ratificado pelas respectivas câmaras legislativas, converteu-se em Contrato de Consórcio, assumindo personalidade jurídica de direito público no ano de 2008

Na época havia um conjunto de fatores sociais, políticos e produtivos que levaram à formação do consórcio. Os municípios experimentavam projetos inovadores como o Consórcio de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local do Litoral Ocidental Maranhense – CONSAD-LOM, que em uma das suas ações buscou o reconhecimento dos seus municípios como território rural de identidade, culminando com a criação do Território Rural da Baixada Ocidental Maranhense – TR BOM. Neste ambiente, discutia-se um projeto integrador focado na produção agropecuária da agricultora familiar e envolvia diretamente todas as Secretarias Municipais de Agricultura.

Na área ambiental e ecoturística houve a criação da Reserva Extrativista Marinha de Cururupu e da Reserva Extrativista do Quilombo Frexal, em Mirinzal. Havia uma forte experiência de Fórum de Agenda 21 em Cururupu que originou dois projetos de destaque. O primeiro foi o Projeto Barco-Escola, que desenvolveria ações de educação ambiental nas ilhas do arquipélago de Maiau. E o segundo, a elaboração e implantação do primeiro Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos em um município da amazônia legal maranhense, que se tornou modelo para replicação pelo governo estadual para mais 20 municípios com potencial turístico.

A lei dos Consórcios Públicos, a de número 11.107, é datada de 2005 e completou agora no último 06 de abril, 16 anos de vigência.

Atualmente muito se tem debatido sobre a importância dos consórcios públicos intermunicipais. Principalmente neste momento de escassez de recursos para execução de ações na saúde, educação, limpeza pública, segurança pública e, principalmente, na agricultura.

Então, qual a “trilha” que se deve seguir para implantação de um consórcio público?

De acordo com a Lei 11.107 e pela minha experiência vivida com a construção e implantação do CONGUARÁS, cito os seguintes passos, com considerações:

• Não se forma consórcio para se identificar um problema a ser enfrentado com ações consorciadas. Mas é o problema primeiramente identificado que gerará a necessidade de ações consorciadas. E, a depender do nível de intervenção necessária, pode nem ser necessário um consórcio. Mas o que seria essa outra opção se não um consórcio? Um fórum, um comitê, uma câmara, existem opções.
• Se a opção for por um consórcio público, o principal agente a ser sensibilizado é o gestor público municipal, ou seja, o prefeito, pois a ele compete, exclusivamente, a manifestação no Protocolo de Intenções para formação de consórcio.
• Se optarem por um consórcio com personalidade jurídica de direito público, o protocolo tem que ser ratificado pelas respectivas casas legislativas dos municípios signatários. Se optarem por uma pessoa jurídica de direito privado, obedecerá a legislação civil;
• Ratificado o Protocolo de Intenções este passa a figurar como Contrato de Consórcio, sendo que para aqueles que optarem pela personalidade jurídica de direito público, o consórcio passa a integrar a administração indireta de cada consorciado. Ou seja, se torna uma espécie de autarquia.
• Formalizado o consórcio, o próximo passo é a formalização do Contrato de Programa que representa as obrigações que uma prefeitura terá para com a outra, ou com o próprio consórcio no âmbito da gestão associada;
• Com o Contrato de Programa o próximo passo é a formalização do Contrato de Rateio, pois somente assim as prefeituras poderão repassar recursos para o consórcio a fim de custear suas ações. Inclusive, se torna necessária a abertura de dotação orçamentária nos orçamentos municipais para repasse ao consórcio. O valor do contrato de rateio é feito com base no contrato de programa;
• Por fim, definição da estrutura gestora, composta pela Assembleia Geral, formada pelos prefeitos, ou seus representantes designados por ato, e uma equipe executiva. Há também necessidade de se constituir equipes técnicas para execução dos projetos que compõem o programa do consórcio. As prefeituras podem colocar à disposição do consórcio, servidores do seu quadro, como também poderá haver admissão de pessoal, que será regida pela CLT.

Pelos passos resumidos aqui, parece muito complicado se chegar à constituição de um consórcio público. Mas afirmo: não é. O segredo para a facilidade está na existência de uma ação mobilizadora que justifique sua constituição. O consórcio não é o fim em si. O consócio é o meio pelo qual os entes públicos chegarão ao atendimento da sociedade através dos seus serviços públicos. Só que da maneira consorciada.

Muito se tem falado em consórcio para serviço de inspeção sanitária e por vínculo, serviços de abatedouros públicos, como também serviços de ater. Essas propostas são legítimas. Principalmente para nossos municípios maranhense, que, na sua quase totalidade, são rurais.

No Estado do Maranhão várias experiências de ações consorciadas já ocorreram e ocorrem. Algumas antes da Lei dos consórcios públicos de 2005.

Citamos, assim:

• Consórcio Intermunicipal de Produção e Abastecimento – CINPRA São Luís (1997);
• Consórcio de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local do Litoral Ocidental Maranhense – CONSAD LOM (2005);
• Consórcio de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local dos Lençóis Maranhenses/Baixo Parnaíba – CONSAD LM/BP (2005);
• Consórcio Público Intermunicipal das Mesorregiões Norte e Leste Maranhense – CONLESTE Maranhense (2005);
• Consórcio Intermunicipal de Desenvolvimento dos Lagos Maranhenses – CONLAGOS (2005);
• Consórcio Intermunicipal Multimodal – CIM (2013);
• Consórcio Intermunicipal das Regiões do Vale do Turi e Gurupi – CONTURI (2013);
• Consórcio Intermunicipal de Desenvolvimento Regional do Polo Balaiada - CIDR Balaiada (2017);
• Consórcio Intermunicipal de Desenvolvimento Territorial da Rede Ferroviária Federal São Luís–Teresina – CIDT REFFEST (2018);

Já em relação à consórcios interestaduais, o Maranhão é signatário dos seguintes consórcios:

• Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil Central (BrC) (2015);
• Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável da Amazônia Legal (2017);
• Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste – Consórcio Nordeste (2020);

Com exceção do CINPRA e dos CONSADs, todos os demais são consórcios multifinalitários. Ou seja, atuando em vários temas, figurando como Agência de Consórcios.

Vários municípios maranhenses estão em mais de um consórcio, como é o caso de Itapecuru-Mirim que figura em cinco: CIM; CONLESTE; CONLAGOS; CIDT Reffest; CIDR Balaiada, sendo que, basicamente estão atuando nos mesmos eixos temáticos, com diferença apenas na composição. Isto demostra uma compreensão débil de consórcios públicos, resultando no enfraquecimento da estratégia consorcial. E há um exemplo claro pra isso: o consórcio é criado também para redução de custos de despesas na execução de serviços públicos. Neste caso, o município pode estar cinco vezes desembolsando recursos para um mesmo objetivo.

Um consórcio não obedece a vigência de um período de Legislatura. O prefeito pode não ser o mesmo que firmou o contrato de consórcio. Mas o contrato continua vigente. Destaco isso em virtude que neste ano de 2021, vários municípios estão com novos prefeitos.

Sobre consórcios multifinalitários, estes, em princípio, deveriam ser uma evolução dos consórcios finalísticos, que me atrevo a chamar de consórcio original, mas que tem provocado muita confusão. Pois se acha, erroneamente, que estas agências estão acima da instância municipal. E não é isso. São estruturas prestadoras de serviços, vinculadas a administração municipal.

Há espaço para criação de consórcios finalísticos, como, por exemplo:

• Consórcio intermunicipal de serviço de inspeção municipal (SIM);
• Consórcio intermunicipal de abatedouro;
• Consorcio intermunicipal de serviço de ATER;
• Consorcio intermunicipal de mecanização agrícola;
• Consórcio intermunicipal de Produção e Abastecimento, entre tantos outros.

Assim, para concluir, antes de iniciar o processo de formalização de um consórcio público, identifique que situação exige uma prestação de serviço conjunta entre municípios, pois se o município sozinho conseguir atender, não há necessidade de consórcio. 

Se for identificada a necessidade, o próximo passo é verificar se seu município já faz parte de alguns dos consórcios citados. Caso positivo, identifique quem responde pelo consórcio e avance para o programa, se nele contempla uma ação que atende sua necessidade. Se não, proponha a elaboração do projeto. Caso negativo, o município não faça parte de consórcio, busque identificar quais outros municípios próximos tenham o mesmo problema a ser enfrentado. Construa um programa integrado e avance para o convencimento dos prefeitos municipais, pois são eles que assinarão o protocolo de intenções para constituição de consórcio e farão toda a gestão política e administrativa para a relação consorcial. 

Para discussões sobre programas e projetos consorciados com foco na temática agricultura, assistência técnica rural e meio ambiente, identifico dois espaços institucionais, podendo até existir outros, que podem ser precursores para essa discussão: os Comitês de Bacias Hidrográficas e o Grupo de Associados de Secretários Municipais de Agricultura do Estado do Maranhão (GASMA).